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治污市场化步入攻坚战

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  去年9月,国务院发布了《大气污染防治行动计划》;今年3月5日,国务院总理李克强在政府工作报告中指出,"要像对贫困宣战一样,坚决向污染宣战"。报告量化了2014年的任务:淘汰燃煤小锅炉5万台,推进燃煤电厂脱硫、脱硝、除尘改造分别为1500万千瓦、1.3亿千瓦、1.8亿千瓦,淘汰黄标车和老旧车600万辆,在全国供应国Ⅳ标准车用柴油。

  大气污染防治事业开始攻坚。与此同时,新一届政府着力进一步深化改革、完善市场化建设。如何在将市场化机制引入和贯穿到环保建设中,已经成为眼前必须跨越的门槛。

  中共十八届三中全会提出,要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度;要发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理。

  北京大学经济学院教授曹和平认为,自然资源资产产权制度属于新事物,属于特种要素市场,在国内还比较陌生。此举将促使环保市场化建设进程加速。

  据了解,发达国家均以市场化措施作为污染治理的主要手段之一,拥有明确的自然资源产权划分,同时这些特殊资产能够以商品化的方式定价并交易。但是,我国此前已经建立的污染排放权交易中心,目前大都交投清淡。排污率高的中小企业则根本不参加这个市场。

  专家指出,这是由于自然资源和排放权等特殊资产划分不明确、排污监督能力仍然较弱等原因。而此次三中全会明确提出健全自然资源资产产权制度和用途管制制度的要求,预计环保市场化建设进程将加速,环保产业将由单一政策引导,向政策、市场双发驱动阶段过渡。

  为打破"先污染、再治理"的传统环保路径,在推进生态环境治理中,除运用行政力量,必须借助市场机制取得实质性突破。未来需要在排污权交易方面加以突破,才能真正建立"政府主导、市场推进、企业参与"的环境保护新机制。

  河南许昌职业技术学院张旭指出,从整体看来,"环保市场化"具体表现在三个方面:首先是污染治理集约化。即由"谁污染,谁防治"的污染治理原则向"谁污染,谁付费"的转变,这样有利于降低治理成本,发挥投资效益和规模经济效应;其次是产权的多元化,有助于发挥市场主体的社会参与能力,减轻政府财政负担,实现社会资源的合理优化配置;最后是运行、服务市场化的推行使环境保护良性循环发展。

  "第三方治理"呼唤开放市场

  三中全会还提出,在城镇污水处理等重点领域,鼓励发展环保服务总承包和环境治理特许经营模式,专业化、社会化服务占全行业的比例大幅度提高。

  据有关媒体报道,在探索污水处理市场化道路方面,宁夏银川市采用面向社会以TOT模式招标特许经营的方式,将4座污水处理厂30年的特许经营权赋予社会企业,引进专业环保公司从事污水处理,减轻了政府的压力,污水处理厂运营和管理效率都提高了。

  银川市建设局局长夏斌介绍,过去,政府每年给4家污水处理厂拨款3000万到4000万元,还不包括设备维修、更新改造费用。如今,政府支付污水处理服务费近7000万元,虽然比以前拨款多了不少,但维修、升级改造和扩建等款项不用财政另拔,由企业自行解决。特许经营条款还约定,将来的升级改造由企业融资,政府不掏一分钱,有效减少了政府对公用事业的投资压力,并且提高了公用事业的服务水平。

  总体而言,第三方治理还处于稚嫩期。3月1日,全国工商联环境商会部分会员经营者痛陈个中弊端。国电清新董事长张开元表示,面对几大发电集团将业务都交给自己旗下公司的现状,市场竞争无从谈起;桑德环境董事长文一波则称,水务交给一些体内循环的公司来做,导致价格比市场价贵出好几倍。

  为了推动环保产业发展,环保企业家们在这次会上公开了准备通过相关途径提交今年两会的提案《关于推行环境污染第三方治理的建议》。建议包括:设立清洁水和清洁空气基金、政府制定工业污染治理门槛价格、引入第三方中介支付机构和实行负面清单制度。

  在设立清洁水和清洁空气基金部分,他们建议国家从排污收费、专项污染治理资金、国有资产拍卖资金中拿出一部分设立清洁水和清洁空气基金,每个基金分别500亿元规模。采取无息或低息贷款方式,将优先贷款给实施第三方治理的排污企业或环保企业。

  建议还提出,针对不同类型的行业,依据现有经济技术条件,按照行业污染治理的平均成本和运营企业的合理利润水平,由政府制定工业污染治理的门槛价格,一方面可以保证污染达标排放,另一方面也可有效预防市场低价恶性竞争。此外,商会还提出了引入第三方中介支付机构,实行负面清单制度等建议,共同推进环境污染第三方治理的实现。

使治污手段刚性化

  与第三方治理缺位相比,更难堪的则是部分企业对自身造成的污染根本不治理。

  据2010年中华环保联合会对全国18个重点流域工业园区调查结果,18家工业园区中具备污染治理设施的有13家,但这些污染治理设施或闲置不用或间歇运行,形同虚设,完全实现不了污染物达标排放要求。近期环保部暗访也发现,许多发电厂虽然有脱硫设施,却不运行。

  环保行业长期发展,必须依靠商业模式的完善,即可盈利的良性产业。而形成合理商业模式的先决条件是:“谁买单、如何买单”。除了政府投资市政污染、企业职务成本转移到产品外,还有一个最直接的买单方法就是缴纳环境税。

  所以,与环保领域内市场化程度低相比,由于监管不严、处罚太轻导致的违法排污,仍是阻碍环保事业的根本。

  虽然我国已经实行了排污收费制度,在排污费征管上设计了类似于税收征管的制度。但在法理上,其依据仅仅是一个行政条例。由于排污费不具备税收特有的三性,即强制性、无偿性和固定性,使得实际征收过程中举证责任倒置、征收率不足、协商收费等问题凸显,所以,“费改税”可能是环保政策未来的突破口之一,也是本次两会呼声高涨的话题。

  另外的途径是环保成本并入产品价格。比如,近期,为贯彻落实《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》要求,国家发改委印发了《关于油品质量升级价格政策有关意见的通知》,决定对油品质量升级实行优质优价政策,车用汽、柴油质量标准升级至第四阶段每吨分别加价290元和370元。这意味着制约国Ⅳ法规执行的油品供应问题得到实质性解决,利益博弈将基本不复存在,政府关于2014年底全面供应国Ⅳ油品的政策有望得到贯彻执行,由此带来的市场空间,据业界估计高达300亿元。

关键是要清洁化

  煤炭消费量的快速增长是造成大气污染加剧的重要因素之一,但治理污染是否必须走限制煤炭一条道路?

  全国政协委员、中国工程院院士曹湘洪并不这样认为。他指出,煤炭并非一定高污染,根本原因在于煤炭利用技术的落后。国内外煤炭使用技术的进步,已经证明采用先进的煤炭清洁利用技术,向大气中排放的污染物可以大幅度降低,甚至达到与使用天然气时一样的排放要求。

  曹湘洪指出,中国是一个富煤、少气、石油资源短缺的国家,今后相当长的时间内煤炭仍将是中国的主要能源,提高能源消费中天然气的比例只能循序渐进,不可一蹴而就。天然气是最清洁的化石能源,如果我们能从国内外获取足够的天然气资源,压减煤炭消费量是合理的,但是决不能不顾中国能源资源禀赋和从国内外市场获得天然气的能力,盲目提出压减煤炭消费量。

  全国人大代表、杭州娃哈哈集团有限公司董事长宗庆后也建议,充分利用我国煤炭资源。制定政策规范鼓励清洁煤资源的生产和利用,国家的环保政策、电价政策、补贴政策、信贷政策应同步到位,让煤炭企业有动力、压力和实力进行清洁煤的生产和利用。

  全国政协委员、河北省工信厅巡视员王福强指出,煤炭资源价格低廉,以同等发热量计算,目前石油价格是煤炭的5倍,天然气价格是煤炭的3倍,煤炭资源具备石油天然气不可比拟的价格优势。

环保产业市场机会广阔

  近年来,节能环保产业在全球范围内发展迅速,成为推动全球高新技术产业发展的新兴力量。在欧美发达国家已成为国民经济的支柱产业之一。据统计,全球环保产业的市场规模已从1992年的2500亿美元增至去年的6000多亿美元,年均增长率8%,远远超过全球经济增长率,成为各个国家十分重视的“朝阳产业”。

  在我国,国家“十二五”规划纲要已将节能环保产业列入“培育发展战略性新兴产业”之一。去年8月国务院发布的《关于加快发展节能环保产业的意见》提出,节能环保产业产值年均增速在15%以上,到2015年,总产值达到4.5万亿元,成为国民经济新的支柱产业。

  环保部副部长吴晓青日前介绍说,“十二五”前三年,国家环保的投入力度进一步加大,每年以2000亿元以上的幅度在增加。2011年,全社会环保投入是6026亿元;2012年是8253亿元,占国内生产总值的1.59%;2013年将超过1万亿元。预计,“十二五”期间,全社会环保投入将超过5万亿元。

  这些投入包括了政府、金融机构、企业和社会的投资。其中中央政府的投资,2011年、2012年、2013年全国公共财政节能环保投资的支出分别为2641亿元、2963亿元、3383亿元,年均增长超过了14%。

  有环保行业研究员指出,根据美国等发达国家的发展历史来看,市场化污染治理手段将使得业主的排污成本大幅提升。在实现污染排放权交易之后,排污业主对于污染处理技术和污染物去除率等指标关注程度将快速提升。这将促使环保企业不断追求技术进步、提高污染物去除率,由此在市场的大浪淘沙中脱颖而出。

(来源:互联网)

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